Viene richiamata in proposito la sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 1 del 3/3/2008 che ha affermato che, solo la partecipazione totalitaria delle pubbliche amministrazioni e la totale assenza di soggetti privati nella compagine sociale, consentono di ravvisare nel soggetto affidatario la sottoposizione al “controllo analogo”, principio ribadito dalla giurisprudenza successiva (da ultimo la sentenza del Consiglio di Stato – Sez. III – n.2154 del 27/4/2015).

Testo integrale della sentenza

Il Consiglio di Stato, intervenendo sull’appello dei Comuni, ha ritenuto non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata dalle parti circa la norma dell’art. 4 del decr.legisl.n. 23/2011, che attribuisce ai Comuni delle isole minori la facoltà di istituire una imposta di sbarco da applicare sui biglietti di viaggio delle compagnie di navigazione che forniscono collegamenti marittimi di linea. A giudizio della Sezione IV del Consiglio di Stato, con la suddetta disposizione si pone in essere un trattamento differenziato tra chi adopera vettori di linea e chi faccia uso di altri mezzi.

Pertanto, con le ordinanze nn. 4335 e 4336 del 23/6/2015, depositate il 16/9/2015, è stata disposta la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale.

Ordinanza 4335 – Testo integrale

Ordinanza 4336 – Testo integrale

Testo della sentenza

Testo della sentenza

E’ di natura economica l’ente che produce (per legge e per statuto) beni e servizi con criteri di economicità con equivalenza tra costi e ricavi, in analogia ad un comune imprenditore.

Se l’ente può normativamente perseguire finalità con finanziamenti pubblici, diversi dai corrispettivi ottenuti, la gestione non va inquadrata nel settore degli organismi non economici.

TESTO DELLA SENTENZA

N. 01842/2015REG.PROV.COLL.
N. 08855/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8855 del 2009, proposto da:
Azienda Speciale Chieti Solidale, in persona del Direttore pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Vincenzo Larizza e dall’Avv. Germano Nuzzo, del Foro di Chieti, con domicilio eletto presso l’Avv. Dario Buzzelli in Roma, Via Pasubio, n. 15;

contro

Francesca Alleva, rappresentata e difesa dall’Avv. Angela Marina Nigro e dall’Avv. Nicola Rullo, del Foro di Pescara, con domicilio eletto presso l’Avv. Alessio Costantini in Roma, Via Ruggero Fauro, n. 102;

nei confronti di

Valentina D’Urbano, non costituita;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. ABRUZZO – SEZ. STACCATA DI PESCARA: SEZIONE I n. 00346/2009, resa tra le parti, concernente l’annullamento della selezione di un Direttore di Farmacia, livello Q2 del C.C.N.L. per dipendenti di Aziende Farmaceutiche Speciali

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio di Francesca Alleva;

viste le memorie difensive;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 marzo 2015 il Cons. Massimiliano Noccelli e udito, per l’Azienda Speciale Multiservizi “Chieti Solidale” appellante, l’Avv. Ianni Ficorilli, su delega dell’Avv. Nuzzo, nonché, per l’appellata Francesca Alleva, l’Avv. Nardelli su delega dell’Avv. Nigro e dell’Avv. Rullo;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’Azienda Speciale Multiservizi “Chieti Solidale”, Azienda speciale del Comune di Chieti, ha indetto pubblica selezione, per titoli ed esami, «per la formazione di una graduatoria per l’assunzione di n.1 Direttore di farmacia», stabilendone la possibile utilizzazione «per la copertura di analoghe posizioni di lavoro che si rendessero eventualmente disponibili nel periodo di validità della graduatoria medesima, come meglio specificato nel successivo art. 8».

2. Il citato art. 8 ha previsto l’obbligo, per chi avesse superato la prova orale, di inviare, entro i successivi 15 giorni, i titoli di preferenza indicati nella domanda di partecipazione: il rinvio a questa disposizione va inteso, quindi, come possibilità di utilizzare la graduatoria per i posti che si fossero resi disponibili durante l’espletamento della selezione.

3. L’art. 9, punto 2, dell’avviso, ha poi così disposto: «È facoltà dell’Azienda di non procedere ad alcuna nomina e di annullare, quindi, la selezione, quando ritenga che non possa essere garantita una buona scelta nell’interesse dell’Azienda».

4. Alla selezione ha partecipato la dott.ssa Francesca Alleva, odierna appellata ed unica ad essere ammessa alla prova orale, poi superata e, quindi, unica candidata inserita nella graduatoria di merito.

5. L’interessata ha chiesto notizie all’Azienda sul prosieguo del procedimento e il Presidente dell’Azienda, dopo averle comunicato l’esistenza di un’attività istruttoria sulla valutazione dello svolgimento della prova e dei suoi effetti, a seguito di successiva diffida dell’interessata, con raccomandata del 24.12.2008, le ha comunicato che il Consiglio di amministrazione dell’Azienda, con atto del 10.9.2008 n. 65, in applicazione dell’art. 9, comma 2, dell’avviso, aveva deciso di non procedere ad alcuna nomina e di annullare la selezione perché:

- «non è stato raggiunto l’obiettivo minimo perseguito dall’Azienda stessa, quale la formazione di una graduatoria di merito da utilizzarsi, oltre che per l’assunzione di un direttore di farmacia, anche per la copertura di analoghe posizioni di lavoro che si rendessero eventualmente necessarie per sostituzioni e/o vacanze d’organico»;

- «il risultato selettivo ottenuto non ha soddisfatto e garantito la soluzione di una problematica più ampia e duratura derivante dalla necessità di ottenere una graduatoria specifica dalla quale trarre personale qualificato nell’ambito lavorativo evidenziato».

6. Il provvedimento n. 65/2008, dianzi menzionato, è stato impugnato dall’interessata avanti al T.A.R. Abruzzo, sezione staccata di Pescara, deducendo alcuni profili di violazione di legge e di eccesso di potere, così riassumibili:

- la motivazione dell’annullamento fa riferimento ad esigenze non previste dall’art. 9, 2 comma, dell’avviso e, comunque, l’interruzione del concorso ben poteva essere disposta già a seguito della sua unica ammissione alla prova orale, senza aggravare il procedimento ed ingenerare aspettative in buona fede;

- neppure esistono i presupposti per l’annullamento della selezione, essendo la stessa prioritariamente finalizzata all’assunzione di un Direttore di farmacia e solo come mera possibilità quella di utilizzare la relativa graduatoria;

- l’annullamento è, in ogni caso, del tutto sproporzionato rispetto alle effettive finalità della selezione e neppure si conforma ai principi di pubblicità, imparzialità, trasparenza e tutela dell’affidamento richiamati dall’art. 35, comma 3, del d. lgs. 165/2001, oltre che dall’art. 97 della Cost.;

- in subordine, è da considerare illegittima la stessa disposizione di cui all’art. 9, comma 2, dell’avviso, perché, di fatto, costituisce una condizione meramente potestativa e, quindi nulla ai sensi dell’art. 1355 c.c., attesa l’eccessiva indeterminatezza del criterio discrezionale che l’Amministrazione si è riservata con l’espressione «buona scelta nell’interesse dell’Amministrazione», in alcun modo correlata a predeterminati parametri oggettivi di valutazione;

- in ulteriore subordine, la suindicata clausola dell’avviso sarebbe illegittima per violazione dell’art. 21-nonies della l. 241/1990, in quanto l’annullamento di un atto amministrativo può essere disposto per eventuali vizi di legittimità, mentre quelli addotti nella motivazione del provvedimento impugnato non hanno siffatta natura, né sussistono i presupposti per considerala, sia pure impropriamente, una revoca in quanto neppure si fondano su una rinnovata valutazione dell’interesse pubblico sottostante alla pubblicazione dell’avviso di selezione né si fondano sugli specifici presupposti ammessi a tal fine dalla giurisprudenza, come il sopravvenuto blocco delle assunzioni, la necessità di rideterminare la pianta organica o la mancanza di copertura finanziaria: di contro, l’approvazione definitiva della graduatoria e la conseguente assunzione della ricorrente non pregiudica affatto l’Azienda, dal momento che per coprire il posto di direttore di farmacia dovrà indire un nuovo avviso pubblico.

7. A conclusione del ricorso è stata chiesta la condanna dell’Azienda intimata al risarcimento dei danni, attesa l’illegittimità dell’atto impugnato e la lamentata violazione dell’art. 1337 c.c.

8. L’Azienda Speciale Chieti Solidale non si è costituita nel primo grado di giudizio.

9. Con la sentenza n. 346 dell’11.5.2009 il T.A.R. Abruzzo, sezione staccata di Pescara, ha accolto il ricorso e ha annullato il provvedimento n. 10 del 2008, adottato dal Consiglio di amministrazione dell’Azienda Speciale Multiservizi “Chieti Solidale”, mentre ha dichiarato inammissibile la domanda di risarcimento danni proposta con il ricorso stesso.

10. Avverso tale sentenza ha proposto appello l’Azienda Speciale Multiservizi “Chieti Solidale” e ne ha chiesto, previa sospensione, la riforma, lamentandone l’erroneità sotto tre distinti profili:

a) il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo per essere l’Azienda Speciale un ente pubblico economico e, in quanto tale, non rientrante nel novero degli enti pubblici contemplati dall’art. 1, comma 2, del d. lgs. 165/2001;

b) l’inammissibilità del ricorso per violazione delle norme in materia di litisconsorzio passivo necessario;

c) l’infondatezza, nel merito, del ricorso ex adverso proposto in primo grado.

11. Si è costituita nel presente grado di giudizio l’appellata, dott.ssa Francesca Alleva, chiedendo la reiezione dell’avversario gravame.

12. Con ordinanza n. 6042 dell’11.5.2009 è stata accolta l’istanza incidentale di sospensione proposta dall’odierna appellante.

13. Nella pubblica udienza del 5.3.2015 il Collegio, uditi i difensori delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.

14. L’appello è infondato e va respinto.

15. Deve essere esaminato in via pregiudiziale, secondo l’ordine logico-giuridico delle questioni proposte, il primo motivo di appello (pp. 6-13 del ricorso), con il quale l’Azienda Speciale ha eccepito che il giudice amministrativo non potrebbe conoscere della presente controversia, relativa alla procedura concorsuale bandita dall’Azienda Speciale Multiservizi “Chieti Solidale”, per la ragione che tale Azienda non rientrerebbe nel novero delle strutture inquadrabili tra le strutture pubbliche, intendendosi per tali, secondo l’appellante, solo ed esclusivamente quegli apparati che svolgono attività costituenti «l’Amministrazione pubblica in senso oggettivo» (p. 6 del ricorso) e, cioè, le attività svolte nell’interesse dei cittadini, in attuazione dell’indirizzo degli apparati politici e nel rispetto dei principi costituzionali e di una articolata disciplina che ne rappresenta lo svolgimento.

15.1. In particolare, sottolinea l’Azienda appellante, essa non sarebbe ascrivibile alla categoria degli «enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali», di cui all’art. 1, comma 2, del d. lgs. 165/2001, in quanto essa non sarebbe dotata di poteri autoritativi e, più in generale, di potestà di ordine o effetto pubblicistico, ma opererebbe nel campo della produzione di beni e di servizi e svolgerebbe attività prevalentemente ed esclusivamente economiche, improntando l’esercizio di queste al criterio della obiettiva economicità, intesa quale necessità minima di copertura dei costi dei fattori produttivi attraverso i ricavi.

15.2. Il motivo è infondato.

15.3. È vero in linea di principio, come sostiene l’appellante, che un ente pubblico è di natura economica se produce, per legge e per statuto (e quindi in modo non fattuale e non contingente) beni o servizi con criteri di economicità, ossia con equivalenza, almeno tendenziale, tra costi e ricavi, analogamente ad un comune imprenditore.

15.4. Se tuttavia l’ente può normativamente perseguire molte finalità con finanziamenti dello Stato e di altri enti pubblici e, cioè, diversi dai corrispettivi ottenuti, indipendentemente dall’utilizzazione concreta, la gestione, comunque, non è economica, non avendo effetti automatici, come ha precisato la Corte regolatrice della giurisdizione, la sopravvenienza della l. 142/1990, contenente la riforma degli enti locali, in assenza di trasformazione o soppressione della struttura associativa preesistente (Cass., Sez. Un., 20.10.2000, n. 1132).

15.5. Secondo la Suprema Corte l’indagine rivolta a stabilire se un ente pubblico sia o meno economico, in diversi termini, deve essere compiuta tenendo presente la disciplina legale e statutaria che ne regola l’attività con riferimento agli scopi dell’ente medesimo, non rilevando, a tal fine, l’oggetto dell’attività stessa (Cass., Sez. Un., 11.7.2006, n. 15661).

15.6. Rifuggendo quindi da fuorvianti e aprioristiche categorizzazioni, alla stregua dei criteri interpretativi di massima indicati dalle Sezioni Unite, deve osservarsi che nel caso di specie è particolarmente significativo quanto dispone l’art. 37ter dello Statuto dell’Azienda, secondo cui «qualora l’Amministrazione comunale, per ragioni di carattere sociale, disponga che l’Azienda effettui un servizio ovvero svolga un’attività senza il completo recupero dei relativi costi sull’utenza, oppure attraverso contributi di altri Enti, e non si copra l’intero costo del servizio o dell’attività assegnata, deve versare all’Azienda stessa il contributo finanziario occorrente alla copertura dei relativi costi, fino al raggiungimento del pareggio aziendale».

15.7. È dunque evidente che l’Azienda non opera secondo un unico e rigoroso criterio di economicità, almeno non nei modi e nei limiti che sono propri e tipici di un ente pubblico economico, poiché essa per statuto può e deve far assegnamento sulle risorse finanziarie del Comune nell’ipotesi, si badi, di attività non puramente volte alla produzione di beni e servizi, ma anche dettate da «ragioni di carattere sociale», ciò che connota indubbiamente l’Azienda in questione come un ente pubblico non economico, al di là del tendenziale principio, pure affermato nell’art. 37bis dello Statuto, che le tariffe e i prezzi dei servizi forniti dall’Azienda, in via generale, «mirano ad assicurare» – ma non è detto né certo che assicurino – la ««copertura dei costi».

15.8. E tanto è ben evidente nel caso di specie, relativo alla selezione pubblica, bandita dall’Azienda Speciale Multiservizi “Chieti Solidale”, per la formazione di una graduatoria per l’assunzione di un Direttore di farmacia – livello Q2 del CCNL per i dipendenti da Aziende Farmaceutiche Speciali e, cioè, delle farmacie pubbliche che, secondo la contrattazione collettiva, sono controllate dalle imprese dagli enti locali, in qualsiasi forma gestite o partecipate, esercenti farmacie, magazzini all’ingrosso e laboratori.

15.9. Ne segue che, rientrando l’Azienda in questione – alla stregua delle coordinate sistematiche individuate dalle Sezioni Unite – tra gli enti pubblici non economici comunali, la procedura pubblica da essa bandita per la selezione del Direttore di Farmacia spetta alla cognizione del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 63, comma 4, del d. lgs. 165/2001.

16. Quanto al secondo motivo di appello (pp. 13-14 del ricorso), con il quale l’Azienda appellante lamenta l’inammissibilità del ricorso in primo grado per la mancata notifica ad almeno uno dei controinteressati, ne è evidente l’infondatezza.

16.1. Assume l’Azienda che tutti i partecipanti alla procedura selettiva, esclusi nella prima fase della stessa, fossero soggetti controinteressati nel giudizio incardinato avanti al T.A.R. in quanto soggetti potenzialmente svantaggiati da un eventuale accoglimento del ricorso per effetto della posizione di vantaggio acquisita in conseguenza dell’atto di autotutela impugnato poiché quest’ultimo, facendo venir meno gli effetti della selezione che vedeva tutti i candidati, ad eccezione della ricorrente, esclusi dalla prima prova scritta, avrebbe consentito loro di venire reintegrati nella posizione di un eventuale ulteriore e nuova selezione da svolgersi per la creazione di una graduatoria da utilizzare per l’eventuale copertura dei posti da Direttore di farmacia.

16.2. La tesi è infondata ed errata poiché i presunti controinteressati e, cioè, gli altri concorrenti non ammessi alle prove orali non avrebbero subito alcuna preclusione dall’esito negativo del concorso, non potendo ragionevolmente e seriamente sostenersi che essi, sol perché esclusi dalle prove orali della procedura in questione, avrebbero potuto essere reintegrati, per l’annullamento della procedura e del suo esito, nella posizione di canditati di una nuova selezione.

16.3. La loro posizione di candidati in una ipotetica futura nuova selezione dipende, infatti, solo dalla loro domanda di partecipazione alla nuova selezione, laddove appunto bandita, e non certo dall’esito sfavorevole di una selezione precedente, non configurandosi certo – né essendo in alcun modo dalla legge contemplato – tale esito quale elemento ostativo alla partecipazione ad una nuova selezione.

16.4. Di qui la reiezione del secondo motivo, non essendovi né essendo identificabili nemmeno in via sostanziale presunti controinteressati rispetto all’atto di annullamento, in autotutela, della intera procedura di selezione e del suo esito favorevole per l’unico candidato ritenuto idoneo, poiché l’esito sfavorevole di questa non poteva costituire un pregiudizio per la partecipazione ad eventuali nuove selezioni per i candidati esclusi dalla gara.

17. Deve infine essere esaminato il terzo, invero confusamente e genericamente articolato, motivo di appello (p. 13 del ricorso), con il quale l’Azienda deduce che il ricorso di primo grado doveva essere respinto in quanto l’unico obiettivo della selezione era quello di formare una graduatoria da utilizzare per la copertura di posti da Direttore di farmacia in un ambito temporale rappresentato dal biennio di validità della graduatoria, mentre tale obiettivo non sarebbe stato raggiunto, sicché si giustificherebbe e sarebbe legittimo l’annullamento dell’intera selezione in ottemperanza di quanto previsto dal bando.

17.1. Il motivo è destituito di fondamento.

17.2. Bene ha rilevato il T.A.R., al riguardo, che l’annullamento è illegittimo perché l’art. 9, comma 2, dell’avviso in nessun modo aveva previsto che finalità essenziale o precipua della selezione fosse quella di formare una graduatoria comprendente più candidati alla quale attingere nel corso dei due anni, bensì quella appunto di assumere in servizio un Direttore di farmacia che, all’esito della selezione, risultasse idoneo, come idonea è risultata essere la dott.ssa Francesca Alleva.

17.3. Il richiamato art. 9, comma 2, dell’avviso fa solo riferimento alla facoltà di non procedere ad alcuna nomina e di annullare, quindi, l’intera selezione quando l’Azienda ritenga che non possa essere garantita una buona scelta nell’interesse dell’Azienda, previsione, questa, tanto vaga e imprecisata da far dubitare, peraltro, della sua legittimità, ma non allude in alcun modo alla necessità di ottenere una graduatoria specifica dalla quale trarre personale qualificato da utilizzarsi, oltre che per l’assunzione di un Direttore di Farmacia, anche per la copertura di analoghe posizioni di lavoro che si rendessero eventualmente necessarie per sostituzioni e/o vacanze di organico.

17.4. Evidente è quindi l’eccesso di potere in cui è incorsa l’Amministrazione, anche per violazione del principio utile per inutile non vitiatur e del fondamentale canone di proporzionalità e di efficienza e, in ultima analisi, di buon andamento, non essendo consentito annullare una procedura selettiva che abbia raggiunto il suo scopo, in difetto di puntuali e stringenti motivazioni, sol perché essa non abbia raggiunto, eventualmente, più del suo scopo e, cioè, la formazione di una graduatoria di idonei alla quale potere attingere.

17.5. E tanto perché, proprio come specificato nelle premesse dell’avviso di selezione, la selezione pubblica è stata indetta per la formazione di una graduatoria per l’assunzione di un Direttore di farmacia, mentre la graduatoria di merito “può” essere utilizzata per la copertura di analoghe posizioni.

18. Ne segue che l’appello, per i motivi esposti, deve essere respinto.

18.1. Le spese del presente giudizio, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza dell’Azienda appellante.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’Azienda Speciale Multiservizi “Chieti Solidale” a rifondere in favore di Francesca Alleva le spese del presente grado di giudizio, che liquida nell’importo di € 4.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2015 con l’intervento dei magistrati:

Pier Giorgio Lignani, Presidente

Salvatore Cacace, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere, Estensore

Alessandro Palanza, Consigliere

Paola Alba Aurora Puliatti, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 10/04/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

La sentenza N.1819/2015 del Consiglio di Stato richiama la pronuncia delle Sezioni unite della Cassazione n.14126/2010 la quale ha dichiarato che la materia della gestione dei rifiuti viene dal legislatore ricondotta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in quanto costituisce espressione dell’esercizio di un potere autoritativo della pubblica amministrazione, rimanendone però escluse le controversie nelle quali sia dedotto in giudizio un rapporto di natura negoziale, inteso a regolare gli aspetti patrimoniali della gestione, controversie che continuano a rientrare nell’ambito della giurisdizione del giudice ordinario.

Per tale motivo il Consiglio di Stato ha escluso nel caso in questione la competenza del giudice amministrativo.

Testo della sentenza

Le disposizioni contenute nel D.lgs. n. 507-93 sono state successivamente integrate, in particolare, dal d.P.R. n. 158-99 e sono state oggetto di un’intensa attività di verifica e di vigilanza sui costi da parte dell’Osservatorio Nazionale dei Rifiuti ; tali elementi sono stati esplicitamente richiamati nel contenuto stesso degli atti deliberativi oggetto di gravame e, quindi, non solo costituiscono la base normativa per giungere all’effettiva determinazione delle tariffe, ma concretizzano anche una motivazione per relationem del tutto legittima ai sensi dell’art. 3 della l. n. 241-90.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Lecce, Sez. I, con la sentenza 24 ottobre 2013, n. 2184 ha accolto il ricorso proposto dall’attuale appellato    per l’annullamento del Regolamento Tassa per Raccolta e Smaltimento dei Rifiuti Solidi Urbani approvato con delibera del Commissario Straordinario del Comune di 20.3.2008, n. 96, pubblicata sull’albo pretorio in data 4.4.2008 sino al 18.4.2008 e, ove occorra, del parere 19.3.2008 con cui il Responsabile del servizio, Dr. Pantaleo Isceri, ha espresso parere favorevole sulla regolarità tecnica della proposta di regolamento nonché della delibera del Commissario Straordinario 20.3.2008, n. 101 con cui sono state determinate le tariffe Tarsu per l’anno 2008 e, ove occorra, del relativo parere tecnico di pari data reso dal medesimo responsabile del servizio.

Il TAR fondava la sua decisione rilevando, sinteticamente, che la P.A. appellante, in violazione dell’art. 69 d.lgs. n. 507-93, ha omesso di indicare qualsivoglia criterio metodologico ai fini della determinazione tariffaria, essendosi limitata a riportare generiche classificazioni, senza indicare le differenziazioni prese in considerazione per le varie sottocategorie e le ragioni dell’attribuzione della tariffa da applicarsi, consentendo così di poter ripercorrere l’iter logico giuridico seguito.

Al contrario, per il TAR, i criteri logici utilizzati debbono essere esposti con chiarezza nella norma regolamentare nell’obiettivo di indirizzare l’indagine e permettere, al soggetto alla quale essa è demandata, di addivenire a una corretta e coerente attività conoscitiva ai fini della concreta determinazione tariffaria in conformità con i criteri direttivi previamente esplicati.

Inoltre, per il TAR, è illegittimo per violazione di legge ed eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione il provvedimento, come quello nella specie impugnato, con cui è stata determinata la tariffa per il servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani, nel caso in cui dal provvedimento medesimo non sia ricavabile alcun elemento idoneo a ricostruire i presupposti di fatto e di diritto in ordine all’aumento della tariffa ex art. 69, comma 2, d.lgs. n. 507-1993.

L’appellante contestava la sentenza del TAR, deducendo che il provvedimento impugnato dava conto delle ragioni complessive che hanno determinato l’aumento generale delle tariffe, ai fini di una più adeguata copertura del costo del servizio, funzionale alla tendenza di procedere gradualmente verso la copertura totale o, meglio, verso l’eguaglianza fra entrata tributaria e costo effettivo del servizio; esplicitava puntualmente la scelta, conforme a normativa, di privilegiare l’utenza domestica rispetto alle attività produttive, specificamente individuando la quota di ripartizione dell’entrata tributaria; per ciò che concerne le utenze non domestiche, le varie categorie produttive venivano estrapolate specularmente dalle definizioni contenute nel regolamento, specificatamente destinato al calcolo normalizzato della tariffa; individuava le singole voci attraverso le operazioni riprese da quel regolamento espressamente richiamato nella delibera; al regolamento comunale infine, veniva affidato il compito di introdurre i correttivi e le riduzioni per la determinazione concreta dei tributo, effettivamente gravante sul singolo utente in rapporto all’estensione del proprio immobile ed alla sua idoneità a produrre rifiuti

Con l’appello in esame, si chiedeva la reiezione del ricorso di primo grado.

Si costituiva la parte appellata chiedendo il rigetto dell’appello e riproponendo i motivi assorbiti dal TAR.

All’udienza pubblica del 18 novembre 2014 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Ritiene il Collegio che l’appello sia meritevole di accoglimento.

Preliminarmente, deve essere disattesa l’eccezione di inammissibilità dell’appello per genericità e omessa censura della sentenza di primo grado, ovvero per integrazione postuma della motivazione del provvedimento impugnato.

Infatti, nell’appello all’odierno esame, il Comune appellante si limita a contestare la sentenza del TAR adducendo che la motivazione del provvedimento impugnato sussiste, evidenziando, senza alcuna integrazione motivazionale, i contenuti deliberativi e i loro allegati prodotti tutti in primo grado: dunque il vizio fatto valere con l’atto d’appello deve ritenersi specifico, circostanziato ed idoneo a sorreggere il gravame.

Nel merito, si deve ritenere che l’Amministrazione abbia dato correttamente conto delle ragioni complessive che hanno determinato l’aumento generale delle tariffe, ai fini di una più adeguata copertura del costo del servizio, funzionale alla tendenza di procedere gradualmente verso la copertura totale o, meglio, verso l’eguaglianza fra entrata tributaria e costo effettivo del servizio; inoltre, l’Amministrazione ha esplicitato puntualmente la scelta di privilegiare l’utenza domestica rispetto alle attività produttive, specificamente individuando la quota di ripartizione dell’entrata tributaria.

Sotto questo profilo, si deve rilevare che le disposizioni contenute nel D.lgs. n. 507-93 sono state successivamente integrate, in particolare, dal d.P.R. n. 158-99 e sono state oggetto di un’intensa attività di verifica e di vigilanza sui costi da parte dell’Osservatorio Nazionale dei Rifiuti (all’epoca dei fatti in piena attività); tali elementi sono stati esplicitamente richiamati nel contenuto stesso degli atti deliberativi oggetto di gravame e, quindi, non solo costituiscono la base normativa per giungere all’effettiva determinazione delle tariffe, ma concretizzano anche una motivazione per relationem del tutto legittima ai sensi dell’art. 3 della l. n. 241-90.

In particolare, con il citato d.P.R. 27 aprile 1999, n. 158 (Regolamento recante norme per la elaborazione del metodo normalizzato per definire la tariffa del servizio di gestione del ciclo dei rifiuti urbani), aggiornato con le modifiche apportate dalla legge n. 488-99; dalla legge n. 289-2002; dalla legge n. 350-2003 e dalla legge n. 311-2004, è stato stabilito (art. 2) che la tariffa di riferimento a regime deve coprire tutti i costi afferenti al servizio di gestione dei rifiuti urbani e deve rispettare la equivalenza di cui al punto 1 dell’allegato 1 del d.P.R.

Inoltre, detto decreto, all’art. 3, ha sancito che “Sulla base della tariffa di riferimento di cui all’art. 2, gli enti locali individuano il costo complessivo del servizio e determinano la tariffa, anche in relazione al piano finanziario degli interventi relativi al servizio e tenuto conto degli obiettivi di miglioramento della produttività e della qualità del servizio fornito e del tasso di inflazione programmato.

La tariffa è composta da una parte fissa, determinata in relazione alle componenti essenziali del costo del servizio, riferite in particolare agli investimenti per le opere e dai relativi ammortamenti, e da una parte variabile, rapportata alle quantità di rifiuti conferiti, al servizio fornito e all’entità dei costi di gestione.

Le voci di costo da coprire rispettivamente attraverso la parte fissa e la parte variabile della tariffa sono indicate al punto 3 dell’allegato 1″.

Come è evidente dalla mera lettura della suddetta norma, la “motivazione” dell’aumento della tariffa non costituisce una mera illustrazioni delle ragioni circa l’esercizio di un potere di carattere puramente discrezionale riconosciuto all’Ente Locale, bensì deriva dall’applicazione di precisi e specifici criteri di rango normativo e di natura prevalentemente tecnica che, sinteticamente, si possono riassumere:

- nella copertura (a regime) di tutti i costi afferenti al servizio di gestione rifiuti;

- nella determinazione della tariffa, anche in relazione al piano finanziario degli interventi relativi al servizio;

- nel fatto che deve essere tenuto conto degli obiettivi di miglioramento della produttività e della qualità del servizio fornito e del tasso di inflazione programmato;

- nel rapporto, per la parte variabile di detta tariffa, con le quantità di rifiuti conferiti, con il servizio fornito e con l’entità dei costi di gestione;

- nell’indicazione specifica delle voci di costo da coprire rispettivamente attraverso la parte fissa e la parte variabile della tariffa.

Tale quadro normativo rende evidente la considerazione che “i criteri logici utilizzati”, che secondo il TAR devono essere esposti con chiarezza nella norma regolamentare, non sono elementi che possono ritenersi sussistenti al fine di riconoscere la legittimità o mento dei provvedimenti di determinazione della tariffa, come quelli qui in contestazione, poiché i criteri a cui l’Amministrazione è tenuta ad uniformarsi, non sono criteri di mera logica e razionalità. ma sono specifici criteri tecnici indicati dalla normativa citata.

Quindi, nel caso di specie, la motivazione degli atti impugnati può consistere in un mero rinvio ai criteri tecnici, indicati dalla normativa dei quali può contestarsi eventualmente l’erroneità in sede applicativa, ma non la sufficienza e l’idoneità, a maggior ragione nei casi, come quello di specie, dove tali atti normativi siano stati in specifico richiamati dai provvedimenti impugnati.

In altri termini, il disposto del regolamento comunale, della sua delibera approvativa e della deliberazione di approvazione della tabella tariffaria, combinato con la disciplina normativa (espressamente richiamata in quegli atti) e con le elaborazioni dell’Osservatorio Nazionale dei rifiuti (pure richiamate) consentono di identificare in maniera immediata i criteri direttivi che hanno indotto la concreta determinazione tariffaria e che hanno determinato l’attribuzione delle singole voci della tariffa nonché le modalità di commisurazione delle superfici ai fini dell’imposizione.

Esaminando più in dettaglio la deliberazione n. 96-08, istitutiva del Regolamento, si evince che, dalla stessa emerge la volontà del Comune di operare l’adeguamento del proprio sistema alle modifiche legislative intervenute, in particolare, per l’intervento del citato d.P.R. n. 158-99.

In particolare, le classificazioni contenuto in detto Regolamento e nella tariffazione allegata alla delibera 101-08 (impugnata), costituiscono l’articolazione delle categorie contenute nell’art. 68, comma 2, d.lgs. n. 507-99, così come specificate nelle tabelle 3A e 3B d.P.R. n. 158-99.

Inoltre, dall’esame del contenuto del citato atto n. 101/08, con cui il Commissario straordinario evidenziava la necessità per gli enti locali di procedere in modo da tendere ad assicurare, con il gettito della tassa, la completa copertura dei costi del servizio di raccolta e smaltimento, si evince che, dopo un’analisi dell’andamento del tasso di copertura e dei costi del servizio e dopo la constatazione della non modificazione delle tariffe dal 2001, l’organo deliberante ha deciso di portare il tasso di copertura al 75% e, conseguentemente, ha proceduto a rielaborare le tariffe al fine di incrementare il gettito.

Nell’atto deliberativo di determinazione delle tariffe, inoltre, è stato specificato esattamente, a fronte dell’aumento complessivo del gettito, il grado di ripartizione di tale aumento fra l’utenza domestica e quella non domestica, indicando esplicitamente, quale parametro applicativo, gli aumenti relativi all’utenza non domestica alle classi di produzione di rifiuti elaborate dall’Osservatorio Nazionale dei Rifiuti, preso peraltro a riferimento dal decreto legislativo 5 febbraio del 1997 n. 22 e dal decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1999 n. 158.

Inoltre, in relazione alle censure di fatto assorbite dal TAR, si deve ritenere che nessun vizio di legittimità della disciplina regolamentare può derivare dalla previsione che per “Cinematografi e teatri” sia applicabile una tariffa pari ad €. 2,95, superiore a quella prevista per i musei e le biblioteche, pari invece ad €. 2,30, considerato che essa è anche di poco inferiore a quella degli ospedali (€. 3,82 mq) e superiore a quella prevista per le utenze domestiche (€. 2,30).

Per quanto riguarda le utenze domestiche, in primo luogo, si è già detto che è stato esattamente e correttamente indicato il grado di ripartizione del complessivo aumento della tariffa tra l’utenza domestica e quella non domestica, indicando esplicitamente, quale parametro applicativo, gli aumenti relativi all’utenza non domestica alle classi di produzione di rifiuti elaborate dall’Osservatorio Nazionale dei Rifiuti, preso a riferimento dal decreto legislativo 5 febbraio del 1997, n. 22 e dal decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1999, n. 158

Per quanto riguarda le altre categorie, tenuto presente, come si è già detto, che siamo di fronte ad apprezzamenti tecnici complessi, basati su specifici parametri normativi, non vengono in evidenza contestazioni circostanziate e idonee, sotto il profilo tecnico, ad evidenziare una manifesta e macroscopica sproporzione tra le tariffe e, quindi, ed evidenziarne l’erroneità dal punto di vista tecnico, tenuto anche conto che la tariffa si compone di una parte fissa e di una parte variabile e che, per far valere detta erroneità occorre che sia la parte variabile a manifestare detto vizio (manifesta e macroscopica sproporzione tra le tariffe).

Conclusivamente, alla luce delle predette argomentazioni, l’appello deve essere accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso di primo grado in quanto infondato.

Le spese di lite del presente grado di giudizio possono essere compensate, sussistendo giusti motivi, connessi alla mancata costituzione del Comune in primo grado, che non ha consentito un compiuto esame della vicenda contesa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Compensa le spese di lite del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.